Jani Wacker: Valtion omistajaohjaus harmaalla alueella?

Kirjoittaja Jani Wacker toimii julkisoikeuden yliopistonlehtorina Tampereen yliopiston Johtamisen ja talouden tiedekunnassa. Hän on erikoistunut tutkimuksessaan ja opetuksessaan julkisen talouden oikeudelliseen sääntelyyn.

 

Valtion omistajaohjaus harmaalla alueella?

Valtion omistamiin yhtiöihin kohdistuva omistajaohjaus päätyy ajoittain julkisuuden valokeilaan. Tapauksissa on ollut usein kyse siitä, kuinka paljon ja millä tavalla valtio-omistaja saa puuttua omistamiensa yhtiöiden toimintaan ilman, että tämä katsotaan liialliseksi astumiseksi yhtiön johdon tehtäväkentälle. Viime vuosien kohutapauksia tältä osin ovat olleet Finavia Oyj:n ja Arctia Shipping Oy:n omistajaohjauksen ympärillä olleet tapahtumasarjat. Ajoittainen kuohunta antaakin aiheen kysyä, onko valtio-omistajalla riski liukua omistajaohjauksessaan yksityisiä omistajia helpommin niin sanotulle harmaalle alueelle, jossa yhtiön omistajan toimien asianmukaisuus tai jopa lainmukaisuus voidaan kyseenalaistaa.

Toisaalta, yhtiön omistajatahosta riippumatta, voi yhtiölainsäädännössä olla tarkentamisen varaa omistajan ja yhtiöjohdon tehtävienjaon sääntelyn osalta. Suomen osakeyhtiölainsäädäntö ei aukottomasti määrittele niitä rajoja ja reunaehtoja, joiden puitteissa omistajaohjauksen tulee tapahtua.

 

Finavia-tapaus valtiontalouden valvojien käsittelyssä

Valtionyhtiöiden omistajaohjauksen valvonta kuuluu valtiontalouden valvonnan kokonaisuuteen. Finavian tapauksen osalta asiaa käsittelivät Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV), eduskunnan tarkastusvaliokunta ja oikeuskanslerinvirasto.

Finavia Oyj:ssä (ent. Ilmailulaitos) tehtiin vuosina 2009–2011 merkittäviä johdannaissopimuksia, jotka kuitenkin suurien riskien vuoksi päädyttiin purkamaan, mistä puolestaan aiheutui Finavialle mittavat tappiot. Valvonnan näkökulmasta asiassa pyrittiin selvittämään, olivatko valtio-omistajaa edustaneet liikenne- ja viestintäministeri sekä -ministeriö kajonneet omistajaohjauksellaan liikaa yhtiön johdolle kuuluviin tehtäviin. Valtiontalouden tarkastusviraston laillisuustarkastuskertomuksen mukaan ministeriö oli estänyt Finavian uutta hallitusta ryhtymästä toimenpiteisiin vahingonkorvauskanteiden nostamiseksi yhtiön entistä johtoa sekä aiempaa tilintarkastajaa ja tilintarkastusyhteisöä vastaan. VTV totesi, että Finavia-tapauksessa ministeriön toiminta merkitsi omistajaohjauksen ja yhtiön operatiivisen päätöksenteon sekoittumista toisiinsa epätarkoituksenmukaisella tavalla.

Eduskunnan tarkastusvaliokunta totesi mietinnössään, että Finavian tapauksessa omistajaohjaajalla, yhtiöllä ja valtiontalouden tarkastusvirastolla oli toisistaan poikkeavia käsityksiä siitä, mikä olisi ollut oikea tapa omistajapoliittiselle päätöksenteolle ja kuuluiko kyseinen asia omistajan vai yhtiön itsensä päätettäväksi. Valiokunta piti tilannetta valtion omistajapolitiikan avoimuuden, ennakoitavuuden, johdonmukaisuuden ja hyvän hallintotavan kannalta erittäin ongelmallisena. Tarkastusvaliokunnan mukaan omistajaohjaajien toimivallan suhdetta yhtiön toimivaltaan tulee selkeyttää.

Finavian omistajaohjausta käsiteltiin myös oikeuskanslerinviraston ratkaisussa, jonka mukaan omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön virkamiehet tai ministeri eivät menetelleet virkatoimissaan lainvastaisesti. Toisaalta ratkaisussa huomautetaan, että omistajaohjausta koskevan ohjeistuksen perusteella valtio-omistaja ei lähtökohtaisesti puutu yhtiöiden operatiiviseen toimintaan yksittäisissä asioissa.

 

Pelisääntöjen selkeyttämisessä vielä työsarkaa jäljellä

Ajoittaisista ongelmatapauksista huolimatta valtion omistajaohjaukseen liittyvien toimijoiden roolit ovat lähtökohtaisesti selkeitä. Ministeriö omistajaohjaa yhtiöitä ja eduskunta sekä sen yhteydessä olevat valvontaelimet valvovat tätä omistajaohjausta. Suhteellisen selkeästä perusasetelmasta huolimatta eri tahojen tehtäväkenttien rajat ovat kuitenkin olleet useissa tapauksissa vähintäänkin häilyväisiä.

Jatkossa valtiovallan tulee kiinnittää asiaan huomiota kahdella eri tasolla. Ensinnäkin, omistajaohjaajan roolia ja tehtäviä tulee entisestään selkeyttää ministeriöiden ja valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston sisällä. Tähän liittyen myös informaation siirtymistä yhtiön, omistajaohjausosaston ja ministerin muodostaman kolmikon välillä on linjattava selvemmin. Esimerkiksi Finnairin toimitusjohtajan lisäeläkepäätös-asiassa ministeri kritisoi julkisesti omistajaohjausosaston päällikköä tiedon pysäyttämisestä. Toiseksi, valtiolla on mahdollisuus lainsäätäjänä tarkentaa yhtiölainsäädäntöä yhtiön omistajan ja yhtiöjohdon toimivallanjakoa koskien.

Valtion omistajaohjaus ja sen valvonta on kuulunut useana vuonna Tampereen yliopiston järjestämän Tilintarkastuksen ja arvioinnin symposiumin teemoihin. Tämän vuoden (13.-14.6.2019) symposiumin mielenkiintoisen ohjelman löydät täältä.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *